Hướng dẫn phân tích tác động về môi trường

1- Phạm vi của phân tích

Các quyết định  khi ban hành các cơ chế, chính sách yêu cầu phải có thông tin, nhất là các thông tin có độ chính xác càng cao càng tốt. Song, không phải có nhiều thông tin tốt sẽ có các quyết định hoàn toàn đúng đắn, có khá nhiều thông tin  có sẵn, nếu không được phân tích, sàng lọc kỹ sẽ dẫn đến những quyết định không đúng. Có nhiều khuôn khổ, phạm vi, giới hạn để tìm kiếm và nhận biết thông tin hữu ích cung cấp cho người đề ra cơ chế, chính sách. Vì vậy, cần nhiều phương pháp nghiên cứu, cách tiếp cận với các kỹ năng khác nhau trong quá trình thu thập, xử lý thông tin nên nhiều loại phân tích đã được phát triển nhằm cung cấp thông tin có giá trị cho môi trường, kinh tế và xã hội. Đây là lĩnh vực có phạm vi rất rộng, trong khuôn khổ quản lý môi trường địa phương, trước tiên chúng ta cần phân tích một số tác động có liên quan trực tiếp, sau đó tập trung vào phân tích lợi ích-chi phí là công cụ phân tích chủ yếu góp phần quan trọng vào sự phù hợp, đúng đắn của các cơ chế, chính sách môi trường ở địa phương.

2- Phân tích tác động

“ Tác động ” là một thuật ngữ có ý nghĩa rất rộng nhằm xem xét, đánh giá hiệu quả hay ảnh hưởng đến một lĩnh vực nào đó khi có quyết định trực tiếp hoặc liên quan đến nó. Trong phạm vi của chương này chúng ta xem xét hiệu quả của bất cứ chính sách, dự án nào dù là hiện hành hay dự kiến ban hành. Ở đây chúng ta chủ yếu phân tích vào tác động đến môi trường và tác động đến kinh tế.

2.1. Phân tích tác động đến môi trường

Phân tích tác động đến môi trường hay đánh giá tác động môi trường (EIA), chủ yếu là sự nhận dạng và nghiên cứu những tác động, ảnh hưởng đáng kể do quá trình hành động của con người trong đời sống, phát triển kinh tế-xã hội nẩy sinh ra. Song, phần lớn chúng tập trung vào các tác động dự kiến nẩy sinh do một quyết định trong một cơ chế hay một chính sách được đề nghị ban hành. Mặt khác, khi nhìn lại các phân tích tác động đến môi trường của các dự án, chương trình, chính sách đã tiến hành nhằm đánh giá các dự kiến trước đây có chính xác hay không. EIA có thể được thực hiện cho mọi hoạt động xã hội, công cộng, tư nhân, ở gia đình, hoặc công nghiệp của địa phương hoặc quốc gia. Đây là công việc của các nhà khoa học tự nhiên chủ yếu tập trung vào việc chỉ ra, vạch ra và miêu tả các tác động về vật chất của các dự án hoặc chương trình, nhất là theo dõi liên kết phức tạp lan truyền những tác động này thông qua hệ sinh thái, những phân tích này không nhằm mục đích đánh giá trị về xã hội của những tác động này.
Nhiều nước đã có các luật yêu cầu xem xét, đánh giá tác động đến môi trường khi nghiên cứu các chương trình và dự án quan trọng của nhà nước cũng như trong một số trường hợp của tư nhân.
Các phân tích tác động đến môi trường này cho ta những thông tin chủ yếu sau đây:
+ Mô tả tác động đến môi trường của hoạt động trong các chương trình, dự án đang xem xét.
+ Những ảnh hưởng có tác động đến môi trường không thể tránh được nếu chương trình, dự án được thực hiện.
+ Các phương án về hoạt động của các chương trình, dự án được đề nghị thực hiện.
+ Các mối quan hệ về ảnh hưởng đến môi trường sống của con người trong thời gian ngắn và trong thời gian dài khi chương trình, dự án được thực hiện (như nâng cao hay làm giảm chất lượng sống, tăng hay giảm năng suất của các lĩnh vực sản xuất có liên quan ).
+ Những cam kết về tài nguyên không bị thiệt và những tài nguyên không thể phục hồi được khi chương trình, dự án thực hiện.
Nhiều nước cũng đã thành lập “ Hội đồng về chất lượng môi trường ” nhằm điều hành việc đánh giá tác động môi trường từ cấp nhà nước đến địa phương và lập báo cáo hàng năm về tình trạng môi trường quốc gia.
Tuy các phân tích các tác động đến môi trường chủ yếu là các công việc của các nhà khoa học tự nhiên nhưng các nhà kinh tế cũng có vai trò rõ rệt vì những tác động đến môi trường không chỉ thông qua các mối liên kết sinh thái có thể bị lan truyền mà nó còn liên quan đến mối liên kết kinh tế. Chẳng hạn, có một dự án xây dựng đập ngăn nước của một dòng sông để làm ngập nước một thung lũng nhằm cung cấp một khả năng mới về giải trí trên mặt nước. Khi thực hiện thì phần lớn những tác động đến môi trường chính là việc làm ngập nước thung lũng sẽ gây thiệt hại về động vật, thực vật mà còn mất đi về sự hoang dã khi du lịch trên sông, mất đất canh tác, v..v. Mặt khác, còn nhiều điều có thể xẩy ra như thay đổi trạng thái tư tưởng và thái độ ứng xử của dân chúng khi họ bị ảnh hưởng của dự án. Đó là việc người đến du lịch, giải trí có thể làm không khí bị ô nhiễm và tắc nghẽn giao thông hoặc phải di chuyển nơi ở hoặc có thời cơ phát triển được buôn bán do khuyến khích giải trí đem lại có thể ảnh hưởng xấu đến môi trường. Do đó, khi nghiên cứu toàn bộ tác động của đập và sự ngập nước đến môi trường, không những chỉ đưa ra những ảnh hưởng về vật chất của nó mà còn phải tìn hiểu, phân tích những phản ứng, cũng như việc thích nghi của dân chúng đối với công trình mới này, đó là công việc của các nhà kinh tế.

2.2. Phân tích tác động đến kinh tế

Khi có một luật mới, một công nghệ mới, một nguồn nhập khẩu mới cần phân tích, xem xét nó có tác động tổng thể hay từng bộ phận khác nhau của hệ thống kinh tế như thế nào. Ở hầu hết các nước, nhất là các nước đang phát triển, người ta rất thường quan tâm về tác động của các luật môi trường đến tốc độ tăng trưởng kinh tế hay tập trung vào việc vạch ra những chi tiết của một chương trình công cộng được coi là đặc biệt quan trọng có thể làm thay đổi sự tăng trưởng kinh tế. Đặc biệt người ta chú trọng đến tác động của luật môi trường đến việc sử dụng đến các thành phần của môi trường, tác động của hạn chế nhập khẩu đến tốc độ thay đổi công nghệ trong một ngành công nghiệp nào đó hay ảnh hưởng của luật môi trường đến sự tăng trưởng của ngành công nghiệp kiểm soát môi trường, sự đáp ứng của của công nghiệp chế biến lương thực đối với quy định mới về bao bì. v..v.
Một ví dụ minh chứng về phân tích tác động mới đây của hai nhà kinh tế môi trường Hà Lan. Ở Hà Lan có một vấn đề nghiêm trọng về đất bị axít hoá, một phần là do đioxyt lưu huỳnh (SO2) công nghiệp xả ra cùng với các oxyt nitơ (NOx), một phần do chăn nuôi xúc vật và tiêu huỷ phân gây ra, nên đã có nhiều quy định nhằm giảm bớt amonac (NH3) do nông nghiệp phát ra. Từ đó, mục tiêu của hai nhà nghiên cứu là vạch ra những tác động của các luật đã ban hành trong lĩnh vực nông nghiệp. Họ rút ra kết luận là chương trình kiểm soát sẽ dẫn đến sự giảm xút tới 35% sản lượng lương thực trong thời kỳ 1985 – 2010, sự sụt giảm về số lượng bò sữa nhưng lại tăng lên về lượng sữa của mỗi con bò cung cấp, cũng như sự sụt giảm của số lượng động vật khác, đặc biệt là làm giảm đáng kể về lượng amoniac do khu vực nông nghiệp phát ra.
Như vậy, các phân tích tác động đến kinh tế có thể tiến hành ở bất cứ cấp nào. Nếu là các nhóm nghiên cứu môi trường của địa phương có thể chú trọng đến tác động của luật đất đai, tốc độ tăng trưởng dân số và các luật thuế trong công đồng dân cư ở địa phương. Còn các nhóm nghiên cứu thuộc vùng, miền có thể xem xét tác động của luật pháp nhà nước đến các hoàn cảnh kinh tế đặc biệt ở các vùng, miền đó. Đến cấp toàn cầu thì những nỗ lực để kiểm soát CO2 phát ra có thể tác động đến tốc độ tăng trưởng của các nước nghèo và giầu như thế nào. Vì vậy, dù ở cấp nào, muốn phân tích tác động đến kinh tế phải hiểu biết cơ bản về hoạt động của các nền kin tế và các bộ phận của chúng phù hợp với nhau như thế nào.

3. Phân tích chi phí – hiệu quả

Khi tiến hành đầu tư xây dựng các công trình công cộng, mỗi công trình có nhiều phương án khác nhau. Vì vậy, cần phân tích, xem xét chi phí của từng phương án nhằm xác định chi phí của các phương án khác nhau nhằm đạt được mục tiêu của công trình. Đó là phương pháp phân tích chi phí – hiệu quả. Giả sử, một cộng đồng đã xác định rằng nước cung cấp hàng ngày đã bị một vài hoá chất gây ô nhiễm, nên phải áp dụng phương án cung cấp xen kẽ nào đó, như khoan giếng vào tầng nước ngầm không bị ô nhiễm, có thể xây dựng một đường ống mới nối với hệ thống cấp nước của thành phố bên cạnh hoặc có thể xây bể nước riêng, v..v. Sự phân tích chi phí – hiệu quả sẽ ước tính chi phí của các phương án khác nhau này nhằm nêu lên chi phí cho cho mỗi m3 nước cung cấp cho hệ thống nước của thành phố. Nói cách khác, phân tích chi phí – hiệu quả chủ yếu là lấy mục tiêu đã cho, sau đó là các chi phí của các phương án khác nhau đạt được mục tiêu ấy. Cũng có thể cho rằng phân tích chi phí – hiệu quả là một nửa của phân tích lợi ích – chi phí, trong đó chi phí, chứ không phải là lợi ích được ước tính bằng tiền.
Bảng 1 dưới đây, nêu lên một số kết quả của phân tích chi phí – hiệu quả do “ Cơ quan đánh giá công nghệ ” của Mỹ thực hiện đối với việc nghiên cứu các cách khác nhau để giảm các chất phát ra từ các nguồn di động như các hợp chất hữu cơ dễ bay hơi ( VOC ) sinh ra hơi khói. Kết quả thu được cho thấy, ước lượng giảm một tấn VOC phát ra với chi phí tính bằng 1000 USD cho mỗi cách khác nhau nêu trên bảng 3-1. Các hệ số chi phí – hiệu quả này ở trong phạm vi từ 0,03 đến 1,96. Từ đó cho thấy, chi phí 1 triệu USD để làm cho khí ít bay hơi hơn sẽ giảm được VOC phát ra khoảng 75 lần so với dùng số tiền như thế để tiến hành phương pháp sử dụng xen kẽ nhiên liệu. Tuy chọn phương án bay hơi của nhiên liệu giảm được nhiều số lượng tấn VOC trên mỗi đô la chi phí. Từ bảng này, chúng ta cũng không thể kết luận rằng cách tốt nhất để làm sạch hơi khói trong vùng này là chỉ tập trung độc nhất vào một cách giải quyết này. Mỗi công nghệ có những hạn chế của nó về tổng số VOC có thể giảm xuống, vì thế phải tuỳ thuộc vào tổng số giảm xuống là bao nhiêu mà áp dụng các phương pháp kết hợp được những kỹ thuật khác nhau này.

Từ những kết quả trên đây, chúng ta nhận thấy phân tích chi phí – hiệu quả có thể được sử dụng cùng với nguyên tắc sát giới hạn bằng nhau, trường hợp này có thể áp dụng cách so sánh với các công nghệ thanh toán các chất phát thải khác nhau. Thực tế, khi cần kết hợp để có một chương trình kiểm soát hữu hiệu, các nhà quản lý muốn chọn những kỹ thuật nào có chi phí sát giới hạn thấp nhất và phối hợp chúng sao cho thoả mãn nguyên tắc sát giới hạn bằng nhau. Tuy nhiên, làm như vậy có thể bỏ sót vấn đề hiệu quả là mục tiêu hàng đầu, như ví dụ trên, sự giảm VOC hữu hiệu là bao nhiêu để giảm thiệt hại do các chất phát thải này gây nên, như vậy vấn đề hiệu quả bị cuốn vào chi phí – hiệu quả. Chúng ta không thể trả lời vấn đề hiệu quả trước khi xác định được chi phí giảm chất phát thải là bao nhiêu, nhưng các chi phí này lại phụ thuộc vào quan hệ chi phí – hiệu quả của cá kỹ thuật riêng biệt được chọn để giảm chất phát thải.
Song, ý nghĩa quan trọng khi tiến hành phân tích chi phí – hiệu quả là trước khi có sự cam kết mạnh mẽ của cộng đồng về mục tiêu đang được quan tâm, đánh giá. Đó là, trong nhiều trường hợp, khi không biết chính xác việc đánh giá một mục tiêu cần giảm ô nhiễm là bao nhiêu thì khi đã phân tích xong chi phí – hiệu quả cũng có thể cho biết một cách tương đối trong các phương án khác nhau nên chọn phương án nào. Từ đó, các nhà quản lý có thể công bố trước cộng đồng rằng: “ Tuy chưa biết chính xác có được bao nhiêu lợi ích về tiền bạc, nhưng ít nhất chúng ta cũng so sánh được chi phí của một số phương án đã được tính toán để có thể lựa chọn được một hay hai phương án tối ưu ”.

4- Phân tích lợi ích – chi phí

Phân tích lợi ích – hiệu quả của khu vực công cộng cũng như là công ty kinh doanh phân tích lỗ – lãi. Chẳng hạn, một công ty muốn đưa ra một loại xe ô tô mới, họ phải dự kiến xem lợi nhuận có thể có được, đồng thời họ cũng phải ước tính các chi phí cho sản xuất và phân phối bao gồm: lao động, nguyên liệu, năng lượng, thiết bị kiểm soát chất phát thải, vận chuyển… Mặt khác, họ cũng phải ước tính doanh thu bằng phân tích thị trường, sau đó họ so sánh doanh thu và chi phí theo dự tính xem có khả năng có lợi nhuận không, để quyết định xem có nên đưa loại xe mới này vào kinh doanh hay không. Phân tích lợi ích – chi phí cũng làm như vậy khi đề ra các chương trình ở các khu vực công cộng, nhưng có ý nghĩa khác nhau căn bản. Đó là, nó là công cụ giúp cho việc ra các quyết định công cộng căn cứ vào quan điểm xã hội nhiều hơn, khác với quan điểm của một công ty chỉ quan tâm đến lợi nhuận và phân tích lợi ích – chi phí khu vực công cộng được thực hiện cho các chính sách và chương trình có các loại sản phẩm “ phi thị trường ” như cải thiện chất lượng môi trường, chẳng hạn.
Phân tích lợi ích – chi phí liên quan đến hai lĩnh vực của đời sống. Một là, những người đang hành nghề (sản xuất, dịch vụ) và các nhà kinh tế trong và ngoài các doanh nghiệp công cộng đã phát triển kỹ thuật mới, đã nỗ lực cải thiện hiện trạng và mở rộng phân tích. Hai là, các nhà chính trị và các nhà quản lý đã đặt ra các quy tắc, thủ tục để chỉ đạo cho việc áp dụng phân tích lợi ích – chi phí phục vụ cho các chính sách, chương trình, dự án công cộng được ban hành, thực thi.
Phân tích lợi ích – chi phí để đi đến các quyết định về khai thác, sử dụng hay đầu tư về môi trường đã là những vấn đề tranh luận từ lâu và những mâu thuẫn về chính sách và quản lý trong các chương trình, dự án công cộng sẽ được thực hiện trong tương lai.
Phân tích lợi ích – chi phí đã trải qua nhiều bước thăng trầm. Song, hiện nay phân tích lợi ích – chi phí là một công cụ chủ yếu để đánh giá về mặt kinh tế các chương trình quản lý tài nguyên thiên nhiên như cải thiện việc kiểm soát lũ, thuỷ lợi, thuỷ điện, bến cảng, cung cấp năng lượng luân phiên. Nó là một bộ phận không tách rời của quy trình phân tích tác động đến môi trường nhằm đánh giá những tác động đến môi trường của các kế hoạch phát triển công cộng và đầu tư của tư nhân.
Tuy vậy, việc sử dụng phân tích lợi ích – chi phí để đánh giá các chương trình kiểm soát ô nhiễm môi trường ít được dùng một cách phổ biến do một số chương trình kiểm soát ô nhiễm rất khó xác định triển vọng của lợi ích hoặc luật pháp không yêu cầu. Mặt khác, nhiều cơ quan kiểm soát ô nhiễm đã tìm ra đươc các phương pháp tốt hơn trong đánh giá lợi ích – chi phí của các chương trình về môi trường. Song, cũng có một số chương trình vẫn được đánh giá bằng triển vọng lợi ích – chi phí như : kế hoạch thôi không sử dụng xăng pha chì, thanh toán bùn của các nhà máy xử lý nước thải đô thị, bãi chôn lấp chất thải rắn đô thị ở những khu đất trũng… Điều này nói lên việc áp dụng phương pháp phân tích lợi ích – chi phí là khá linh hoạt, phù hợp với quản lý môi trường địa phương. (Các bước tiến hành tính toán lợi ích – chi phí, lựa chọn tỷ suất chiết khấu… có thể xem trong “ Kinh tế môi trường ” hay trong các giáo trình khác).

5- Phân tích các vấn dề về phân phối

Mối quan hệ giữa tổng lợi ích và tổng chi phí là vấn đề về hiệu quả kinh tế thể hiện bằng sự phân phối ai được lợi ích và ai phải trả chi phí. Trong các chương trình thuộc khu vực công cộng, các vấn đề về phân phối phải được nghiên cứu cùng với hiệu quả, nghĩa là các phân tích lợi ích – chi phí phải bao gồm cả nghiên cứu lợi ích thực được phân phối như thế nào cho các thành phần khác nhau trong xã hội.
Để phân tích các vấn đề về phân phối ( gọi tắt là phân tích phân phối ), chúng ta cần nắm được một số khái niệm cơ bản về phân tích phân phối, đó là: sự công bằng; sự không chắc chắn.
+ Sự công bằng nằm ngang và thẳng đứng. Phân phối lợi ích và chi phí chủ yếu là tính công bằng, không thiên vị, hợp tình, hợp lý. Sự công bằng có hai loại chính là công bằng nằm ngang và công bằng thẳng đứng (gọi tắt là công bằng ngang và công bằng dọc).
Sự công bằng ngang là trường hợp đối xử như nhau với những người có hoàn cảnh giống nhau. Chẳng hạn, một chương trình môi trường có cùng tác động đến một người dân đô thị có thu nhập 20 triệu VNĐ cũng như với một người sống ở nông thôn có thu nhập như thế, đó là “ công bằn ngang ”. Sau đây, chúng ta hãy xem xét những số liệu về một chương trình công cộng phân phối cho ba cá nhân trong một năm, giả sử họ có thu nhập như nhau.

Trong bảng 2, các chi phí của chương trình cho mỗi cá nhân khác nhau có thể do có giá cao hơn về một số sản phẩm phải mất nhiều thời gian hơn để tái tuần hoàn các chất, thuế cao hơn hoặc các nhân tố khác. Các thiệt hại được giảm xuống là thước đo giá trị của cải thiện chất lượng môi trường đối với từng người.Chi phí và giảm thiệt hại khác nhau giữa cá nhân A và B, nhưng sự chênh lệch (lợi ích thực) giữa họ (20.000 Đ/năm) cũng như nhau, đối với hai người này tỷ lệ thu nhập như nhau, nên đối với hai người này chương trình là công bằng ngang. Tuy nhiên, với cá nhân C được hưởng chênh lệch thực là 40.000 Đ/năm và C cũng được giả thiết là thu nhập giống như hai người kia. Như vậy, hai người kia không được hưởng bằng với C theo kết quả của chương trình, trong trường hợp này không thực hiện được sự công bằng ngang.
Sự công bằng dọc là một chính sách hay một chương trình tác động như thế nào đến những người ở hoàn cảnh khác nhau, nhất là những người có thu nhập thấp. Chúng ta hay xem xét những số liệu trong bảng 3-3, chúng nêu lên các tác động thể hiện bằng tiền của 3 chương trình về chất lượng môi trường khác nhau đối với 3 người có thu nhập thấp, vừa và cao. Chú ý, hàng “chênh lệch” ở Chương trình 1 (chẳng hạn) đã thể hiện sự chênh lệch là bao nhiêu giữa lợi ích mà một người thu được từ chương trình (thể hiện bằng sự giảm thiệt hại môi trường đối với người ấy) và chi phí là bao nhiêu cho người đó (thể hiện bằng chi phí mà người ấy phải bỏ ra để thanh toán cho chương trình ), sự chênh lệch ấy bằng 1% thu nhập của mỗi người. Đây là tác động cân đối, nghĩa là nó ảnh hưởng đến thu nhập của từng người với tỷ lệ như nhau.

Trái lại, chương trình 2 là hồi quy, nó cung cấp lợi ích thực có tỷ lệ cao hơn cho người có thu nhập cao so với người có thu nhập thấp. Chương trình 3 có tác động luỹ tiến vì lợi ích thực thể hiện một tỷ lệ cao hơn về thu nhập của người có thu nhập thấp so với thu nhập của người giầu. Do đó, một chương trình môi trường (hoặc bất cứ chương trình nào về vấn đề này) là cân đối, hồi quy hay luỹ tiến tuỳ thuộc hiệu quả thực của chính sách ấy có tỷ lệ như nhau, cao hơn hay ít hiệu quả đối với người có thu nhập thấp so với người có thu nhập cao.
Chúng ta cũng cần chú ý rằng, tuy hiệu quả thực của một chương trình có thể được phân phối theo một cách, nhưng các thành phần riêng lẻ không cần được phân phối theo cùng cách ấy. Ví dụ, tuy hiệu quả của Chương trình 2 là hồi quy nhưng trên thực tế chi phí của chương trình lại được phân phối luỹ tiến (nghĩa là gánh nặng chi phí có tỷ lệ lớn hơn thuộc về người có thu nhập cao). Trong trường hợp này, thiệt hại được giảm xuống được phân phối ngược lại dẫn đến toàn bộ chương trình hồi quy. Trong Chương trình 3 cũng như vậy, tuy toàn bộ chương trình là luỹ tiến nhưng chi phí được phân phối hồi quy.
Những phân tích trên về khái niệm tác động phân phối có thể dẫn đến đánh giá sai lệch vì một chương trình hồi quy về kỹ thuật hiện thời có thể phân phối phần lớn của lợi ích thực cho người nghèo. Giả sử, một chương trình làm cho thu nhập thực của một người giầu tăng lên 10%, nhưng làm cho thu nhập của từng người trong 1.000 người nghèo tăng lên 5%, chương trình này là hồi quy về kỹ thuật do phần lớn lợi ích thực của nó là cho người nghèo được hưởng.
Thường rất khó đánh giá những tác động phân phối của từng chương trình hay toàn bộ các chương trình môi trường. Để khắc phục điều này, cần có các số liệu đặc trưng nêu được các tác động bằng các nhóm thu nhập, chủng tộc hoặc các nhân tố khác. Nói chung, các số liệu về môi trường và sức khoẻ đã không được thu thập thường lệ về thu nhập và chủng tộc. Do đó, các số liệu về bệnh tật liên quan đến môi trường không thể cho phép so sánh về những sự khác nhau bằng kinh tế, xã hội và chủng tộc được. Theo đó, cũng không dễ dàng ước tính các chi phí của chương trình được phân phối cho các nhóm này như thế nào vì phân phối phụ thuộc vào nhiều nhân tố phức tạp liên quan đến thu thuế, cách tiêu thụ, các phương án có sẵn, v. v.. Tuy vậy, dù khó khăn có nhiều nhưng phân tích lợi ích – chi phí cũng đã có những nghiên cứu cụ thể sát với tổng số được phân phối cho dân chúng bằng nhiêù cách khác nhau nhằm đạt được mục tiêu của chương trình đặt ra.

+ Sự không chắc chắn, áp dụng phân tích lợi ích – chi phí đối với tài nguyên thiên và môi trường khi chúng ta đang dự thảo kế hoạch cho những sự kiện sẽ xẩy ra trong tương lai nên vấp phải một thực tế là không có cách nào hiểu biết chắc chắn về tương lai có đúng như dự kiến hay không. Sự không chắc chắn đó có nhiều nguyên nhân như chúng ta không có khả năng tiên đoán sự ưa thích của người tiêu dùng trong tương lai có thể nghĩ rất khác về những điều mà chúng ta làm đối với chất lượng môi trường. Chẳng hạn, việc nghiên cứu những tác động lâu dài đối với Trái Đất bị nóng lên hay tỷ lệ tăng dân số trong tương lai là điều quan trọng nhưng không thể biết những vấn đề đó một cách chắc chắn. Sự không chắc chắn có thể do đổi mới công nghệ tạo nên, rõ ràng sự tiên tiến về kỹ thuật của trang thiết bị kiểm soát ô nhiễm hoặc về hoá học của tái tuần hoàn các chất có thể làm thay đổi các chi phí tương lai để thực hiện nhiều mức độ kiểm soát chất phát thải. Bản thân thiên nhiên là một nguồn không chắc chắn, các sự kiện khí tượng có thể ảnh hưởng đến kết quả của các chương trình kiểm soát ô nhiễm. Chẳng hạn, có một số trường hợp không chắc chắn là hoạt động của con người có tác động đến các hiện tượng thiên nhiên một cách chính xác như thế nào.
Thực tiễn cho thấy, lợi ích – chi phí tương lai là không chắc chắn, nghĩa là kết quả tương lai là “ xác suất ”? Nếu chúng ta biết được một vài thông tin về các xác suất này biểu hiện như thế nào, chúng ta có thể ước tính các mức dự kiến của lợi ích – chi phí tương lai. Chẳng hạn, nghiên cứu về dự đoán hiệu quả của một số thay đổi về chính sách đối với dầu đổ tràn. Thực tế thì không phải năm nào cũng có dầu đổ tràn nhưng có năm có một hoặc vài vụ tai nạn của tầu chở dầu, số tai nạn chính xác là không chắc chắn. Nhưng chúng ta lại muốn có một dự báo về số lượng làn dầu đổ tràn ra đại dương để chúng ta có thể đưa ra những biện pháp khác nhau về kiểm soát việc đầu đổ tràn ra biển. Một cách để làm được điều này là ước tính “ trị số có thể ” dầu đổ tràn trong năm. Số liệu này dựa trên số lượng trung bình của thông tin đã thu thập trong thời gian dài. Trong trường hợp không có thông tin này, cũng có thể căn cứ vào dự tính của các kỹ sư, các nhà khoa học hoặc những người quen thuộc về lĩnh vực này. Giả sử , chúng ta có thể thu thập được thông tin của lĩnh vực này, có thể áp dụng sự “ phân phối xác suất ” của số lượng tai nạn tầu chở dầu như bảng 4 dưới đây:

Bảng 4 cho thấy xác suất của các số lượng khác nhau về các vụ tai nạn tầu chở dầu trong một năm ( đây chỉ là số liệu giả thiết để minh hoạ ). Với xác suất 0,77 sẽ không có vụ tai nạn tầu chở dầu nào, với 0,12 sẽ có một tai nạn, với 0,07 sẽ có hai tai nạn, v. v…
Khi có các xác suất, chúng ta có tính được trị số dự đoán của dầu đổ tràn trong một năm. Thực vậy, đây là số lượng trung bình của dầu đổ tràn tìm ra được mỗi năm trong một thời gian dài. Theo cách tính này, số lượng dự đoán các vụ tai nạn của tầu chở dầu là 0,39 mỗi năm. Tiếp tục ước tính số lượng về dầu đổ tràn, chúng ta có thể dự đoán trị giá thiệt hại do các vụ tai nạn gây nên. Như vậy, trong trường hợp không chắc chắn chúng ta vẫn có ước tính trị số dự đoán các sự kiện có thể xẩy ra bằng xác suất, nhất là dự đoán trị giá của lợi ích – chi phí.
Cách giải quyết nói trên là phù hợp nếu chúng ta có các ước tính đáng tin cậy về xác suất về các trường hợp có thể xẩy ra trong tương lai. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp không có các xác suất về các sự kiện này, vì chúng ta không có đủ kinh nghiệm với các sự kiện tương tự để có thể biết các xác suất tương lai của những sự việc sẽ xẩy ra khác nhau với bất cứ độ tin cậy nào. Với những trường hợp này, chỉ có một khả năng nhờ máy tính hiện đại thực hiện sự “ phân tích bối cảnh ”. Giả sử, chúng ta đang cố gắng để dự đoán các chi phí lâu dài để giảm CO2 phát thải như một bước trong quy trình giảm hiệu ứng nhà kính. Các chi phí này phụ thuộc chủ yếu các phát triển công nghệ tương lai có ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng năng lượng trong sản xuất. Do có ít kinh nghiệm về dự đoán thay đổi kỹ thuật trong một thời gian dài, nên không thể cố ước tính những xác suất về thay đổi công nghệ sẽ xẩy ra ở các tốc độ khác nhau. Thay vào đó, chúng ta tiến hành phân tích nhiều lần, mỗi lần đưa ra giả thiết khác về tốc độ thay đổi kỹ thuật sẽ diễn ra. Từ đó rút ra kết quả có thể gồm 3 bối cảnh khác nhau do căn cứ vào thay đổi trong tương lai của kỹ thuật là “ chậm ” , “ vừa ” hay “ nhanh ”.
Có một khó khăn khác, không kém phần quan trọng, đó là khi sử dụng các trị số dự đoán làm cơ sở cho căn cứ để đưa ra quyết định. Quyết định này là phù hợp, nếu chúng ta phân tích một số lượng tương đối lớn tình hình tái diễn, trong đó kết quả tốt trong một số tình huống sẽ có nhiều tác dụng hơn các kết quả kém trong một số tình huống khác. Trong tình huống dầu đổ tràn, chúng ta ước tính số lượng tai nạn làm tràn đổ dầu ra biển hàng năm gần đúng với trị số dự đoán. Nhưng với các sự kiện độc nhất, vô nhị chỉ diễn ra một lần thì cần phải nghiên cứu cả bên ngoài các quyết định. Hãy xem xét các con số ở một giả thiết sau đây:

Hai chương trình này đúng cùng một trị giá dự đoán, nhưng giả sử chỉ được chọn một lần và một trong hai chương trình (ví dụ, phải chọn để chuyển hoá 1 nhà điện nguyên tử thành nhà máy điện thường để cung cấp điện năng). Với chương trình A lợi ích thực là không chắc chắn, nhưng các kết quả không khác nhau lắm và các xác suất giống nhau, trong trường hợp này chỉ có một đề nghị 50-50. Chương trình B lại có dạng rất khác. Xác suất rất cao và lợi ích thực sẽ là 500 triệu đồng, nhưng lại có xác suất nhỏ về gây tai hoạ nên sẽ có lợi ích thưc tiêu cực lớn. Nếu chúng ta ra quyết định mà chỉ dựa vào cơ sở giá trị dự đoán, tức là coi các dự án này như nhau và có dùng đồng xu tung lên để chọn bất cứ dự án nào. Nếu làm như vậy, tức là có thái độ trung lập với “ rủi ro ” và ra quyết định chỉ dựa trên căn cứ các trị số dự đoán. Mặt khác, đây là là việc phải ra quyết định ngay tức khắc,chúng ta có thể quyết định ngay rằng xác suất thấp của một mất mát lớn trong trường hợp dự án B thể hiện một rủi ro nguy hiểm mà bản thân chúng ta không muốn gánh chịu. Trường hợp này, chúng ta không muốn rủi ro, nên thích dự án A hơn dự án B.
Có nhiều trường hợp về kiểm soát ô nhiễm môi trường mà tránh rủi ro là chắc chắn là chính sách tốt nhất. Như sự thay đổi của khí quyển quy mô toàn cầu là mở ra khả năng di chuyển các tai hoạ cho loài người trong tương lai, quy mô của những tác động tiềm tàng này, đòi hỏi phải có các quyết định ngay từ bây giờ để bảo vệ, tránh rủi ro nguy hiểm trong tương lai. Các quyết định tránh rủi ro cũng được kêu gọi trong trường hợp các giống, loài bị tuyệt chủng do nhiều quyết định có vẻ là nhỏ nhưng số lương lại tăng dần, đén nay đã có thể dẫn đến tai hoạ sự suy tàn của tài nguyên di truyền trong tương lai, nó sẽ tác động mạnh mẽ đến hạnh phúc của loài người. Các vấn đề về Trái Đất mang tính toàn cầu không chỉ là những vấn đề độc nhất cần phải tỉnh táo để tránh những hậu quả rủi ro thấp nhưng có lợi ích thực tiêu cực lại cao. Hay một tầng ngậm nuớc mặt lớn bị ô nhiễm là khả năng nhiều cộng đồng địa phương gặp phải. Và trong bất cứ hoạt động nào có thể gây nên nguy hiểm cho nhiều người, lại vẫn có người tránh được nguy hiểm đó.

6- Phân tích nguy cơ

Tầm quan trọng của vấn đề nguy cơ trong quản lý môi trường dẫn đến những năm gần đây đã có các phương thức phân tích đặc biệt nhằm vào quy mô của vấn đề. Phân tích nguy cơ chủ yếu gồm hai hoạt động: Đánh gía nguy cơ và quản lý nguy cơ .
Chúng ta hãy xem xét trường hợp một đống chất thải độc hại, trong đó có một hoá chất nguy hiểm đã lưu giữ năm này qua năm khác, giả sử có một cộng đồng dân cư gần đấy lại phải dựa vào tầng ngậm nước mặt để cung cấp nước cho sinh hoạt. Trong tình trạng như vậy có thể đánh giá nguy cơ để xác định quy mô và tác động của nguy cơ đối với cộng đồng dân cư.
Một phần của công việc này là xác định nguy cơ mà các hoá chất có thể xâm nhập tầng ngậm nước, gây ô nhiêm nước. Công việc này cần có các kỹ sư, các nhà thuỷ học… để họ có thể nghiên cứu về mặt vật lý của đống rác lấp chỗ trũng và khu vực xung quanh đó. Công việc thứ hai là nghiên cứu các yếu tố tác động có thể xẩy ra với sức khoẻ công đồng dân cư nếu tầng ngậm nước bị ô nhiễm. Công việc này bao gồm việc lấy mẫu các mức hoá chất dự đoán mà dân cư phải gánh chịu nếu ô nhiễm xẩy ra và đánh giá tác hại đến sức khoẻ (Chẳng hạn, dự đoán số người bị ung thư sẽ tăng lên và tìm ra yêu cầu của mối quan hệ giữa liều lượng và phản ứng mà các nhà khoa học mở rộng khi phân tích các hoá chất này). Loại thông tin này thường sẽ do các phòng thí nghiệm nghiên cứu trên động vật cung cấp và các kết quả này được ngoại suy cho người.
Các nhà kinh tế thì đi vào đánh giá nguy cơ bằng cách xác định cộng đồng dân cư đánh giá các tình huống như thế nào và bao gồm các mức nguy cơ khác nhau nào. Theo đó, đánh giá sự vui lòng trả tiền của cộng đồng dân cư để có những thay đổi về mức nguy cơ mà họ phải chịu. Kinh nghiệm cho thấy, những kết quả khoa học của các mối nguy cơ do nhiều nguồn khác nhau sinh ra có thể không nhất trí cao với cảm nghĩ hiện thời của dân cư về các loại nguy cơ khác nhau đó. Ví dụ, người ta có thể trả những món tiền rất lớn để lấy hoá chất ra khỏi hệ thống cấp nước, ngay cả khi nguy cơ đôi với sức khoẻ tương đôi thấp. Nhưng họ lại không muốn trả nhiều tiền cho dây an toàn ghế ngồi trên xe ô tô được cải tiến tốt hơn nhằm làm giảm tổng nguy cơ xuống rất nhiều.
Quản lý nguy cơ, liên quan đến các chính sách công cộng có mục tiêu giảm nguy cơ cho con người. Trong ví dụ, đổ rác lấp chỗ trũng nói trên, sau khi đã xác định được mức độ và ý nghĩa của mối nguy cơ, còn lại là nghiên cứu các phương án, cơ chế, chính sách khác nhau để quản lý việc đổ rác và hệ thống cấp nước. Muốn làm được công việc này, có thể cần đến phân tích nguy cơ so sánh nhằm nghiên cứu chọn ra các phương án, chính sách và các mức độ nguy cơ khác nhau.
Quản lý nguy cơ cũng có khi cần đến phân tích nguy cơ – lợi ích. Giả sử, một cơ quản Quản lý nhà nước về môi trường đang cần xem xét một loại thuốc trừ sâu có được phép bán trên thị trường hay không. Cơ quan này có thể phải nghiên cứu so sánh lợi ích của nông dân và người tiêu dùng sẽ phải gánh chịu những mối nguy cơ tăng lên đối với sức khoẻ của người lao động nông nghiệp khi sử dụng nó và của người tiêu dùng nếu hoá chất của thuốc trừ sâu còn tồn dư trong nông sản khi đưa ra thị trường. Thực chất đây là phân tích lợi ích – chi phí trong đó chi phí được thể hiện rõ ràng hơn bằng nguy cơ.

Nguồn: Trần Thanh Lâm, Quản lý Môi trường địa phương, NXB Xây dựng, 2004