Mô hình quản lý môi trường địa phương

1- Nhận thức chung về kiểm soát môi trường địa phương.

Trong hệ thống thị trường thường hoạt động kém hiệu quả đối với các vấn đề ô nhiễm môi trường, nghĩa là không mang lại kết quả hữu hiệu về xã hội. Vì vậy, Nhà nước cần phải có các chính sách nhằm điều chỉnh các hoạt động này để thực hiện các mục tiêu kiểm soát ô nhiễm, bảo vệ môi trường, mà việc kiểm soát thực hiện các mục tiêu này chính là các cơ quan quản lý môi trường địa phương.
Chính sách môi trường có nhiều mối quan hệ với các mục tiêu kinh tế-xã hội cả tầm vĩ mô (quốc gia) và vi mô (địa phương). Đối với quản lý môi trường địa phương chúng ta cần quan tâm và nghiên cứu những vấn đề chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, phải nhận biết được mức phù hợp nhất của chất lượng môi trường ở địa phương cần đạt được.
Thứ hai, phải tìm các giải pháp và định ra được cần giảm nhẹ từng nhân tố gây ô nhiễm, tiến tới đạt được mục tiêu tổng thể về giảm chất phát thải, nhất là các chất thải độc hại.
Thứ ba, phải xác định được sự thích hợp trong “ lợi ích – chi phí ” của các chương trình này, vì nó liên quan đến sự phân phối xã hội ở địa phương.
Tiến hành nghiên cứu những vấn đề trên đây, chúng ta cần nhấn mạnh đến một yêu cầu quan trọng, đó là việc cung cấp thông tin về kinh tế và môi trường chung quốc gia, đặc biệt là ở địa phương một cách kịp thời, có thể coi đó là luận cứ cho việc xây dựng và ban hành các chính sách môi trường địa phương.
Trên cơ sở nghiên cứu, xem xét các doanh nghiệp và người tiêu dùng thường quyết định như thế nào trên thị trường về những hàng hoá do các doanh nghiệp ở địa phuơng sản xuất; Về các chất thải của các cơ sở sản xuất-kinh doanh này phát thải vào môi trường thiên nhiên như thế nào và hoạt động của các chất thải đó đã gây thiệt hại gì cho con người và các hệ sinh thái khác như thế nào. Sau khi xác định được những yêu cầu đó, cơ quan quản lý môi trường địa phương tiến hành xây dựng một số mô hình thử nghiệm trước khi áp dụng mô hình chính sách này một cách đại trà ở địa phương.
Đây là việc làm hết sức khó khăn, đôi khi vượt quá khả năng ở nhiều địa phương, vì nó đòi hỏi cơ sở vật chất, kỹ thuật, nhân lực và tài chính đủ mạnh. Vì vậy, cần sự trợ giúp của cơ quan quản lý môi trường quốc gia và các nhà khoa học, các nhà kinh tế và đặc biệt là các cơ sở sản xuất, kinh doanh cũng như công đồng dân cư ở địa phương. Song, điều quan trọng là các cơ quan quản lý môi trương địa phương phải nhận thức được tầm quan trọng và vai trò của mình trong quá trình tiến hành các nhiệm vụ nói trên để quản lý môi trường địa phương ngày một hiệu quả hơn, góp phần vào phát triển bền vững của quốc gia.

2- Mô hình chung về kiểm soát ô nhiễm ở các địa phương.

Thực tiễn cho thấy các địa phương đều có các loại chất thải khác nhau nào và có thể có nhiều hoặc ít chất ô nhiễm. Vì vậy, mỗi địa phương đều phải có những chính sách môi trường khác nhau, nhưng mô hình quản lý, kiểm soát ô nhiễm đều có đặc trưng chung, đó là tiến hành các biện pháp giảm chất thải độc hại vào môi trường sẽ giảm được những thiệt hại mà cộng đồng dân cư phải gánh chịu do ô nhiễm môi trường và từ đó có thể tái chế chất thải thu lại được một phần tài nguyên sử dụng cho công nghệ sản xuất khác.
Để thấy rõ mô hình chung về kiểm soát ô nhiễm cho các địa phương, chúng ta phân tích một mô hình đơn giản về kiểm soát chất thải của một nhà máy sản xuất giấy, thải nước vào một con sông chẩy qua một đô thị, mà nước sông đang dùng làm nguồn cung cấp nước cho đô thị và làm một vài mục đích khác như nông nghiệp, thuỷ sản, du lịch… Hay một đô thị khác lại do nước thải từ một nhà máy sản xuất gang thép đổ vào con sông chẩy qua đô thị đó, nhưng nước của con sông này được sử dụng với mục đích giống hoặc khác với đô thị kia. Phân tích, xem xét về chính sách môi trường và mô hình kiểm soát ở các địa phương này cho thấy:
Về chính sách môi trường đối với nguồn nước từ các con sông chẩy qua từng nơi có thể khác nhau do mục tiêu kinh tế-xã hội khác nhau.
Về mô hình kiểm soát ô nhiễm đối với nguồn nước thì đều có đặc trưng tương tự nhau, đó là mức độ ô nhiễm do các nguồn thải khác nhau thải vào dòng sông và phân loại được chất thải nguy hiểm và các loại chất thải khác có tác động mạnh tới chất lượng nước không, trên cơ sở đó mà có các biện pháp cụ thể đối với từng cơ sở sản xuất-kinh doanh trong việc hạn chế hay xử lý chất thải của cơ sở mình trước khi đổ vào môi trường tự nhiên phù hợp với chính sách môi trường do địa phương ban hành.
Việc kiểm soát ô nhiễm với mức độ nào là do khoản tiền chi phí do ngân sách địa phương cấp và có thể được trợ cấp từ ngân sách của quốc gia nhưng vẫn vượt quá khả năng ở nhiều địa phương. Để đáp ứng được khoản chi phí này, mỗi địa phương đều phải thu lệ phí về kiểm soát ô nhiễm từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh, mức lệ phí đối với từng đối tượng do chính sách môi trường địa phương quy định. Đối với các nước đang phát triển là vấn đề nan giải do phải thu hút đầu tư nên nhiều địa phương không thực hiện thu lệ phí này, dẫn đến việc các hoạt động kiểm soát kém hiệu quả do thiếu kinh phí. Tuy nhiên, mô hình kiểm soát ô nhiễm ở địa phương phải ngày một hoàn chỉnh và hoạt động có hiệu quả là xu thế tất yếu của quản lý môi trường địa phương góp phần phát triển bền vững của quốc gia.

3- Những thiệt hại do ô nhiễm.

Để thấy rõ tác dụng của công tác kiểm soát ô nhiễm của quản lý môi trường địa phương, chúng ta phân tích cụ thể hơn về thiệt hại do ô nhiễm, từ đó các cơ quan quản lý môi trường địa phương có thể xây dựng các chương trình, các mô hình kiểm soát ô nhiễm phù hợp với hoàn cảnh ở địa phương mình và thực thi nó có hiệu quả.
Trước hết, chúng ta thống nhất về thuật ngữ “ thiệt hại ” trong môi trường là: “ tất cả các tác động tiêu cực gây suy thoái hay ô nhiễm môi trường mà cộng đồng dân cư ở nơi đó và xung quanh phải gánh chịu ”. Tuy nhiên, những tác động này có nhiều loại nên chất lượng môi trường nơi này khác nơi với môi trường nơi kia.
Thiệt hại do ô nhiễm rất khó xác định, nhiều trường hợp phải xác định qua những lĩnh vực khác. Thí dụ, nước của con sông bị ô nhiễm thì thiệt hại có thể khá lớn như mất nguồn thuỷ sản, nước tưới cho nông nghiệp, du lịch bằng thuyền trên sông, chí phí cao cho việc xử lý nước của nhà máy cấp cho đô thị hoặc tốn kém tiền của của nhiều người mắc bệnh do sử dụng nước sông này. Hay ô nhiễm không khí gây thiệt hại cho sức khoẻ con người như các bệnh về phổi (ung thư, viêm họng mãn tính, tràn khí…) do khí thải của các phương tiện giao thông, SOx từ các nhà máy nhiệt điện, sản xuất xi măng, sợi amiăng…, ngoài tổn hại đến sức khoẻ con người, nó còn ảnh hưởng tới tuổi thọ các công trình, cảnh quan thiên nhiên, tác động đến hệ sinh thái trong vùng, làm tuyệt chủng một số giống loài động, thực vật, phá huỷ thông tin di truyền của đa dạng sinh học… Vì vậy, nhiều thiệt hại do ô nhiễm phải ước lượng thông qua các lĩnh vực khác, đó là một trong những nhiệm vụ chủ yếu của các nhà khoa học và kinh tế môi trường thực hiện, không những cho quản lý môi trường chung mà nó còn là yêu cầu cấp thiết đối với quản lý môi trường địa phương trong việc xây dựng các chương trình, mô hình kiểm soát ô nhiễm phù hợp đối với địa phương mình và hoạt động có hiệu quả.
Tổng thể cho thấy, ô nhiễm càng cao thì thiệt hại càng nhiều. Để mô tả mối quan hệ giữa ô nhiễm và thiệt hại, chúng ta sử dụng khái niệm hàm thiệt hại.
Hàm thiệt hại nêu lên mối quan hệ giữa lượng chất thải và thiệt hại mà lượng chất thải gây nên, hàm này có nhiều dạng khác nhau, có thể phân biệt đó là hàm do một nguồn thải riêng biệt hay do nhiều nguồn thải phát ra. Song, cần chú ý nó khác với các hàm thiệt hại môi trường xung quanh mà trong giáo trình kinh tế môi trường đã đề cập, đó là các thiệt hại liên quan như thế nào với mật độ của chất thải có mặt trong môi trường xung quanh. Dưới đây là một số dạng hàm thiệt hại chất phát thải và hàm thiệt hại môi trường xung quanh.

Về hình học, diện tích bên dưới hàm thiệt hại sát giới hạn bằng tổng số thiệt hại. Hình trờn mô tả một số hàm thiệt hại sát giới hạn, hai hình a, b là các hàm thiệt hại của chất phát thải sát giới hạn, trục hoành đo số lượng chất phát phát thải vào môi trường trong thời gian đã xác định. Đơn vị tính ( Kg, Tấn … ) trong bất cứ trường hợp nào đều phụ thuộc chất ô nhiễm đặc trưng. Trục tung đo thiệt hại môi trường. Về mặt vật chất, thiệt hại mô trường có thể bao gồm nhiều loại tác động như số Km bờ biển bị ô nhiễm; số người mắc bệnh phổi; số động vật bị tiêu diệt; lượng nước bị ô nhiễm, v.v… Trong đó, mỗi trường hợp ô nhiễm lại bao gồm nhiều loại tác động với sự phụ thuộc vào bản chất các chất ô nhiễm, thời gian và nơi chúng phát thải. Để xem xét toàn diện các tác động này thì cần phải gộp chung chúng lại nhằm mục đích diễn đạt thiệt hại bằng đơn vị tiền tệ. Thí dụ, chí phí mà người ta phải bỏ ra để tự phòng hộ chống ô nhiễm ( làm cách âm dầy hơn để chống tiếng ồn ). Nhưng trong thực tiễn việc xác định thiệt hại này rất khó khăn, phức tạp như các trường hợp dưới đây.
Hàm thiệt hại chất phát thải sát giới hạn dạng a (hình 2-1) cho thấy các thiệt hại sát giới chỉ tăng ít lúc đầu nhưng nhanh hơn khi chất phát thải ngày càng nhiều hơn. Nghiên cứu của các nhà Khoa học và Kinh tế môi trường cho rằng đây là dạng điển hình của nhiều loại chất ô nhiễm (tất nhiên không phải là tất cả các loại chất ô nhiễm). Ở mức thấp của chất phát thải, thiệt hại sát giới hạn có thể là tương đối nhỏ, mật độ ở môi trường xung quanh rất thấp, nên chỉ những người nhậy cảm nhất mới bị ảnh hưởng. Nhưng khi chất phát thải tăng cao hơn, thiệt hại cũng tăng lên và khi mức phát thải vẫn tăng lên thì các thiệt hại trở nên rất cao, còn tác động môi trường trở nên lan rộng và có cường độ lớn.
Dạng (b) cho thấy hàm thiệt hại chất phát thải sát giới có dang chung như (a) (nghĩa là nó cho thấy thiệt nại sát giới hạn tăng lên) nhưng nó bắt đầu cao hơn nhiều trên trục tung và đi lên thẳng đứng hơn, nó có thể đại diện cho một chất độc hại nguy hiểm đối với con người ngay cả đôi với mức độ phát thải rất thấp.
Hai dạng (c), (d) là các hàm thiệt hại cho môi trường xung quanh sát giới hạn. Trên trục tung chỉ số tiền tệ của thiệt hại, trục hoành chỉ về mật độ của môi trường xung quanh, đơn vị tính có thể là triệu (ppm). Dạng (c) cho thấy một hàm phức tạp tăng lên khi mật độ thấp, sau đó có xu hướng san bằng cho đến khi đã đạt tới các mật độ cao hơn, tiếp đó thiệt hại tăng lên nhanh. Dạng này có thể biểu diễn cho một chất gây ô nhiễm không khí chẳng hạn, nó gây thiệt hại rõ ràng cho những thành viên xã hội đặc biệt nhậy cảm với mật độ tương đối thấp và sau đó là cho tất cả mọi người với mật độ rất cao, còn thiệt hại sát giới hạn trong trường hợp trung bình không tăng lên nhanh. Dạng (d) diễn tả một hàm thiệt hại sát giới hạn của môi trường xung quanh bắt đầu từ bên phải của điểm gốc và sau đó tăng lên theo tuyến tính với mật độ môi trường xung quanh.
Các dạng (a) và (d) có đặc điểm là chúng có các ngưỡng, nghĩa là các trị số chất phát thải hoặc mật độ của môi trường xung quanh mà ở dưới chúng các thiệt hại sát giới hạn là bằng “ 0 ”. Vì thế, chất ô nhiễm có thể tăng lên đến đến mức ngưỡng này mà không gây nên một sự gia tăng nào về thiệt hại, điều này đã gây tranh cãi khi xây dựng các chính sách kiểm soát đối với các chất ô nhiễm riêng lẻ đã có những tác động đến môi trường ở địa phương.
Để giải quyết vấn đề vừa nêu trên, chúng ta phân tích mối quan hệ của hàm thiệt hại các chất phát thải để xem xét việc kiểm soát ô nhiễm do các nguồn phát thải riêng biệt. Hình 2 thể hiện hai hàm thiệt hại sát giới hạn làm công cụ phân tích.
Hình 2 là các đường cong của hàm thiệt hại nêu lên mối quan hệ giữa chất thải và các thiệt hại sát giới hạn trong thời gian riêng biệt. Trước tiên, chúng ta hãy xem xét hàm thiệt hại sát giới hạn thấp hơn có ký hiệu MD1, chiều cao của đường cong thiệt hại sát giới hạn cho thấy tổng thiệt hại sẽ thay đổi khi có sự thay đổi về số lượng chất phát thải. Khi chất phát thải ở mức e1 chẳng hạn, thiệt hại sát giới hạn là 120.000 VNĐ , nghĩa là khi chất phát thải tăng 1 tấn từ điểm e1 thì phải chịu thiệt hại tăng trên 120.000Đ , ngược lại khi chất phát thải giảm một lượng nhỏ hơn điểm e1 thì tổng thiệt hại sẽ giảm xuống 120.000Đ , vì chiều cao của đường cong ở trục y cho biết thiệt hại sát giới hạn, nên diện tích dưới đường cong từ điểm 0 đến điểm e1là mối quan hệ giữa tổng thiệt hại và chất phát thải ấy. Trường hợp, hàm thiệt hại sát giới hạn MD1và điểm e1 thì tổng thiệt hại là số tiền thể hiện bằng diện tích hình tam giác có giới hạn là trục x, đường cong MD1 và số lượng chất thải e1, đó là diện tích b. Trường hợp vẫn ở mức phát thải này nhưng xẩy ra với hàm thiệt hại MD2 thì thiệt hại sẽ là một tổng bằng diện tích dưới MD2 là a + b trong hình 2 dưới đây:

Từ những phân tích trên có thể giải thích sự khác nhau giữa MD1 và MD2 (hình 2) là hàm thiệt hại của cùng một loại chất ô nhiễm. Đường cong MD2 nằm trên đường MD1 nên bất cứ mức độ phát thải nào của chất ô nhiễm đã cho, thiệt hại sát giới hạn của MD2 cao hơn MD1. ở mức phát thải là e1 chẳng hạn, một sự tăng nhỏ về chất thải sẽ làm thiệt hại tăng lên 120.000Đ , nếu hàm thiệt hại sát giới hạn là MD1 và tăng lên 280.000Đ nếu là MD2. Vì sao lại có hai hàm thiệt hại khác nhau khi mà tác động của một chất thải phát thải trong cùng một thời gian và cùng ở cùng một nơi, điều này được giải thích là đường MD2 liên quan đến tình huống có nhiều người bị ảnh hưởng bởi một chất ô nhiễm như ở một vùng đô thị lớn, còn MD1 liên quan đến một khu vực nông thôn dân cư thưa thớt hơn, ít người hơn nên ít thiệt hại hơn. Nói cách khác, nhân tố quan trọng chuyển hàm thiệt hại lên phía trên là do sự tăng lên của số người phải chịu đựng một chất ô nhiễm nào đó.
Cũng còn cách giải thích khác về tại sao lại có hàm thiệt hại sát giới hạn này nằm ở phía trên hàm thiệt hại sát giới hạn kia là do liên quan đến thời gian khác nhau, tuy chúng áp dụng cho cùng một nhóm người. Mối liên kết của hai nhân tố này trong hoạt động của môi trường thiên nhiên, giả sử ô nhiễm đang nói ở đây là một loại chất phát thải vào không khí do các doanh nghiệp có vị trí gần một khu đô thị và các hàm thiệt hại nói lên sự liên quan do ảnh hưởng của ô nhiễm mà dân chúng cảm thấy được vì họ sống ở khu vực này. Đó là hàm sát giới hạn MD2 khi nhiệt độ không khí tăng lên và gió đổi chiều làm cho mật độ chất phát thải tương đối cao ở môi trường xung quanh trên thành phố. MD1 là hàm hiệt hại khi gió thổi bình thường nên phần lớn chất thải đi xuống dưới chiều gió và ra khỏi khu vực. Như vậy, mức độ chất phát thải như nhau ở hai thời gian khác nhau có thể gây ra mức độ ô nhiễm khác nhau do hoạt động của môi trường thiên nhiên.
Các phân tích trên đây cho thấy mối quan hệ phức tạp giữa ô nhiễm và thiệt hại được mô tả bằng hàm thiệt hại sát giới hạn. Tuy nhiên, qua đó cũng cho thấy hàm thiệt hại không cung cấp được mọi thông tin cần thiết để có những quyết định về kiểm soát ô nhiễm. Song, từ hàm thiệt hại sát giới hạn, cộng đồng xã hội có thể phấn đấu để cho mức phát thải ở xung quanh điểm e1(hình 2-2). Ở đấy thiệt hại sát giới hạn bằng “ 0 ”, hoặc có thể từ điểm gốc tương ứng với một điểm nào đó, ở đó chất phát thải bằng “ 0 ”. Vì vậy, có thể có một số chất ô nhiễm và một số tình huống ở đấy mức độ thiệt hại của chất phát thải thực sự không đáng kể hoặc không có. Để xác định rõ điểm này chúng ta cần xem xét, phân tích vấn đề liên quan, đó là “ chi phí giảm thải ” dưới đây.

Nguồn: Trần Thanh Lâm, Quản lý Môi trường địa phương, NXB Xây dựng, 2004