Một số vấn đề tồn tại trong thực thi luật đa dạng sinh học
5 (100%) 1 vote

    ThS. Trần Ngọc Hoa,

    Phó vụ trưởng Vụ KH,CN&MT, Văn phòng Quốc hội

 

TÓM TẮT

Luật Đa dạng sinh học (ĐDSH) được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 3 thông qua năm 2008. Đây là văn bản pháp lý có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực quản lý nhà nước về ĐDSH ở nước ta hiện nay. Qua 6 năm thực hiện Luật ĐDSH và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, ĐDSH của Việt Nam đã có những chuyển biến đáng kể, đó là:

– Đã tạo lập hành lang pháp lý quản lý tổng thể và toàn diện các vấn đề về ĐDSH, thể hiện rõ qua việc ban hành Quy hoạch tổng thể phát triển ĐDSH, Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030… làm cơ sở cho việc ban hành chiến lược, quy hoạch phát triển ĐDSH của các địa phương và định hướng phát triển các khu bảo tồn ở địa phương.

– Có căn cứ pháp lý để quy định cụ thể quản lý đối với loài, hệ sinh thái, nguồn gen;

– Hệ thống tổ chức quản lý ĐDSH được tăng cường ở Trung ương và địa phương; ĐDSH được quản lý, bảo vệ;

– Nhận thức về bảo tồn ĐDSH được từng bước nâng cao;

– ĐDSH bước đầu đã được khai thác và sử dụng cho phát triển kinh tế – xã hội nâng cao đời sống người dân (như phát triển hoạt động du lịch cảnh quan, du lịch sinh thái, bảo tồn loài…);

– Và nhiều kết quả như báo cáo của Cục bảo tồn đa dạng sinh học đã trình bày.

Tuy nhiên, trong phạm vi tham luận tại Hội nghị này, chúng tôi muốn đề cập sâu hơn về những tồn tại, bất cập trong thực thi Luật ĐDSH trong thời gian vừa qua để việc quản lý ĐDSH có hiệu quả hơn.

2015-11-01_200849

I. MỘT SỐ TỒN TẠI TRONG VIỆC THỰC THI LUẬT ĐA DẠNG SINH HỌC

1.1. Việc ban hành văn bản dưới Luật thực thi Luật ĐDSH còn chậm và gặp nhiều khó khăn; có sự chia tách trong hướng dẫn thực thi giữa Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy sản và Luật ĐDSH khi quy định cùng vấn đề về bảo tồn ĐDSH;  thiếu sự phối hợp và đồng thuận trong phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về ĐDSH;

Cụ thể, với nội dung về quản lý loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ, Luật ĐDSH ban hành năm 2008 quy định giao Chính phủ quy quy định cụ thể về tiêu chí xác định loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo và ban hành Danh mục này (Điều 38, Luật ĐDSH) nhưng Nghị định 117/2010/NĐ-CP về tổ chức, quản lý rừng đặc dụng mặc dù căn cứ ban hành Nghị định có nêu “…căn cứ vào Luật ĐDSH” nhưng khi xác định tiêu chí về loài vẫn sử dụng khái niệm loài sinh vật là các loài động, thực vật nguy cấp, quý, hiếm quy định của pháp luật, hoặc loài đặc hữu của Việt Nam.  Do vậy, việc soạn thảo quy định hướng dẫn về chế độ quản lý loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ còn gặp nhiều khó khăn; đến tháng 11/2013 Nghị định 160/2013/NĐ-CP về tiêu chí xác định loài về chế độ quản lý loài thuộc danh mục loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ  mới được ban hành nhưng việc áp dụng còn gặp khó khăn do thiếu sự phối hợp giữa các bộ quản lý chuyên ngành có liên quan trong thực thi quản lý.

– Tương tự như vậy, đối với quản lý khu bảo tồn:  Luật ĐDSH quy định quản lý khu bảo tồn gồm Vườn Quốc gia, Khu dự trữ thiên nhiên, Khu bảo tồn loài, sinh cảnh; Khu bảo vệ cảnh quan và quy định các tiêu chí chủ yếu để xác lập[1] và quy định về việc rà soát các khu bảo tồn hiện có theo quy định Luật BV&PTR, Luật Thủy sản theo tiêu chí của Luật ĐDSH[2] để bảo đảm sự thống nhất. Tuy nhiên, sau hơn 6 năm thực hiện thì không có khu bảo tồn nào phải ra quyết định thành lập lại. Trong khi đó, theo pháp luật về BV&PTR thì khu bảo tồn được nằm trong khái niệm rừng đặc dụng với mục tiêu là sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường. Rừng đặc dụng bao gồm: Vườn quốc gia;  Khu bảo tồn thiên nhiên gồm khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài – sinh cảnh; Khu bảo vệ cảnh quan gồm khu rừng di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; d) Khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học.  Mặt khác, tính từ thời điểm năm 2005, cả nước có 164 khu rừng đặc dụng[3] nhưng từ đó đến nay, mặc dù đã có sự thay đổi về tiêu chí xác định rừng đặc dụng (theo Quyết định 186/2006/QĐ-TTg, Nghị định 117/2010/NĐ-CP) nhưng vấn chưa có sự rà soát điều chỉnh rừng đặc dụng theo các tiêu chí trên. (Mới đây, Quyết định số 1976/QĐ-TTg ngày 30/10/2014 phê duyệt quy hoạch hệ thống rừng đặc dụng cả nước đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 có xác định mục tiêu quy hoạch cũng đề cập cụ thể đến nhiệm vụ này).

Điều này cho thấy, quy định của Luật ĐDSH đã không áp dụng trong xây dựng các văn bản dưới luật về nội dung bảo tồn ĐDSH, dẫn đến sự áp dụng khác nhau trong quản lý đối với cùng một chủ thể (khu bảo tồn, loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ…). Mặc dù, theo nguyên tắc áp dụng pháp luật tại Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và khoản 2, khoản 3 Điều 156  Luật ban hành văn bản quy pháp luật sửa đổi đã quy định rất rõ vấn đề này[4]. Tuy nhiên, quy định này cũng không được thực hiện trong quá trình xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành Luật đa dạng sinh học và các Luật khác có liên quan đến quản lý ĐDSH.

1.2. Việc thực thi pháp luật về ĐDSH còn gặp khó khăn do có nhiều văn bản cũng quy định về một vấn đề trong quản lý bảo tồn ĐDSH. Ví dụ, với loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ thì việc cấp phép khai thác do Bộ tài nguyên và Môi trường (theo Nghị định 160/2013/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH) nhưng cũng với loài này mà đồng thời thuộc Danh mục của Nghị định 32/2006/NĐ-CP) thì thẩm quyền cấp phép thuộc về chi cục kiểm lâm; hoặc việc xử lý vi phạm pháp luật có sự khác biệt đôi với loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ, và loài nguy cấp quý hiếm…. Do vậy, việc thực thi pháp luật còn gặp khó khăn do thiếu sự thống nhất, gây khó khăn cho việc xử lý vi phạm.

1.3. Tài chính cho bảo tồn ĐDSH còn rất hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu và mục tiêu quản lý nhà nước về ĐDSH

Mặc dù Luật ĐDSH dành 1 chương riêng (Chương VII) quy định về cơ chế, nguồn lực bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH. Tuy nhiên, còn thiếu các văn bản hướng dẫn thi hành. Hiện tại, kinh phí cho bảo tồn ĐDSH được lấy chủ yếu từ nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường (khoảng 1% NSNN). Trên thực tế, nguồn lực tài chính đầu tư cho ĐDSH này rất hạn hẹp nên không đủ để triển khai các hoạt động bảo tồn ĐDSH như:  điều tra cơ bản về ĐDSH, xây dựng cơ sở dữ liệu về ĐDSH; quan trắc, thống kê ĐDSH; phục hồi các hệ sinh thái tự nhiên, bảo tồn loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; xây dựng, nâng cấp, cải tạo khu bảo tồn,… Vì vậy, việc triển khai hoạt động quản lý ĐDSH còn hạn chế  do thiếu kinh phí.

1.4. Hoạt động của các khu bảo tồn chưa phát huy hiệu quả, ĐDSH chưa được quản lý, bảo vệ

Trong hoạt động bảo tồn ĐDSH, Khu bảo tồn (KBT) được xác định là hạt nhân của công tác bảo tồn ĐDSH. Qua giám sát một số khu bảo tồn ở một số tỉnh cho thấy, các BQL không có đủ trang thiết bị theo dõi quan trắc; dữ liệu điều tra về loài, hệ sinh thái lạc hậu, không được kiểm chứng và theo dõi cập nhật thường xuyên…Số liệu điều tra của một số báo cáo nghiên cứu về tài chính cho khu bảo tồn cho thấy, NSNN là nguồn đầu tư chủ yếu và ổn định cho các KBT. Tuy nhiên, nguồn kinh phí này chủ yếu tập trung cho công tác BV&PTR, bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Nguồn kinh phí từ NSNN cho bảo tồn ĐDSH tại các KBT hiện chưa được cấp thường xuyên. Việc bảo tồn ĐDSH tại các KBT cơ bản chưa được thực hiện, hoặc nếu có thì chỉ giới hạn trong khuôn khổ dự án hợp tác quốc tế hoặc các chương trình, đề tài nghiên cứu khoa học. Do vậy, nhìn chung, việc xác định ĐDSH, theo dõi, kiểm đếm ĐDSH, đánh giá mức độ ĐDSH của các KBT hiện nay chỉ mang tính định tính. Cũng do thiếu kinh phí nên việc tuyển dụng, sử dụng nhân lực tại khu bảo tồn còn khó khăn. Việc thiếu kinh phí đầu tư không chỉ làm ảnh hưởng đến hoạt động bảo tồn mà còn làm ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác ĐDSH khu bảo tồn. Ở một số KBT, do địa thế thuận lợi, có đầu tư hạ tầng đã khai thác ĐDSH cho phát triển hoạt động du lịch sinh thái, nghiên cứu khoa học …bước đầu đã tạo được nguồn tài chính đầu tư trở lại cho hoạt động bảo tồn.

1.5. Nguồn nhân lực cho công tác bảo tồn còn thiếu hụt, phân tán ở theo hai hệ thống, chưa được đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ bảo tồn ĐDSH

Hệ thống tổ chức quản lý về ĐDSH được hình thành ở Trung ương và địa phương. Ở Trung ương là Cục bảo tồn ĐDSH thuộc Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Vụ Bảo tồn thiên nhiên thuộc Tổng cục lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; ở địa phương có bộ phận tương ứng là Chi cục Bảo vệ môi trường, Chi cục Kiểm lâm làm nhiệm vụ bảo tồn ĐDSH, bảo tồn thiên nhiên.

Ở các khu bảo tồn đã bước đầu hình thành các đơn vị chức năng như: Phòng Khoa học và Hợp tác quốc tế;  Phòng Bảo tồn biển, đất ngập nước, Trung tâm Giáo dục môi trường và Dịch vụ môi trường rừng; Trung tâm cứu hộ, bảo tồn và phát triển sinh vật (theo Điều 26, Nghị định 117). Tuy nhiên, do thiếu nguồn lực nên các đơn vị  này chưa đi vào hoạt động.

Mặc dù hệ thống tổ chức quản lý về ĐDSH được tăng cường nhưng nhân lực làm công tác bảo tồn trên thực tế còn thiết hụt, đặc biệt ở các địa phương. Cũng do thiếu biên chế nên nhiều Chi cục BVMT địa phương chưa thành lập Phòng bảo tồn ĐDSH hoặc nếu có cũng chỉ bố trí 01 nhân sự để theo dõi; công tác bảo tồn ĐDSH được giao luôn cho Chi cục kiểm lâm vốn đã it người, nhiệm vụ bảo vệ rừng đã nặng nề lại không có được đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ bảo tồn. Ngoài ra, việc tăng cường hệ thống tổ chức quản lý ĐDSH như trên trong khi không có cơ chế chia sẻ thông tin, phối hợp hoạt động nên quản lý bảo tồn ĐDSH bị cát cứ giữa hai hệ thống cơ quan và chưa được quan tâm đúng mức ở các địa phương. Do vậy, nguồn nhân lực cho công tác quản lý bảo tồn ĐDSH đã ít lại phân tán, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý ĐDSH theo Luật định.

2015-11-01_200950

II. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN

Có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan cho tình trạng trên, theo chúng tôi có 03 nguyên nhân cơ bản, đó là:

Một là, việc triển khai thực thi Luật ĐDSH chưa được quan tâm thực hiện, việc ban hành văn bản dưới luật về ĐDSH chưa tuân thủ nguyên tắc áp dụng pháp luật nên đã chia tách quản lý ĐDSH theo các hệ thống pháp luật khác nhau gây khó khăn cho việc thực thi.

Hai là, phân định trách nhiệm giữa Bộ chịu trách nhiệm trước Chính phủ quản lý nhà nước về ĐDSH và Bộ quản lý chuyên ngành còn chưa rõ ràng nên có sự chồng chéo trong quản lý với một số đối tượng; chưa có sự phối hợp, chia sẻ thông tin, nguồn lực nên hiệu quả quản lý bảo tồn ĐDSH chưa cao, nguồn lực bị phân tán.

Việc ban hành Luật ĐDSH nhằm mục tiêu quản lý ĐDSH một cách tổng thể, toàn diện theo 3 thành tố chính. Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện với nội dung về ĐDSH đã không có sự tiếp cận theo hướng này nên đã không có sự phân công trách nhiệm quản lý nhà nước rõ ràng giữa các Bộ; việc phân công được chia tách theo các hoạt động cụ thể, căn cứ theo hệ thống pháp luật khác nhau gây nên sự chống chéo quản lý, khó khăn cho việc thực hiện quản lý ĐDSH.

Ba là, quản lý ĐDSH chưa được sự quan tâm đúng mức của các cấp chính quyền địa phương. Do áp lực phát triển kinh tế – xã hội, sinh kế người dân, trong điều kiện NSNN cấp còn eo hẹp, nhận thức về giá trị ĐDSH chưa đầy đủ nên nhiều địa phương chưa quan tâm đúng mức cho công tác bảo tồn ĐDSH nên ĐDSH chưa được bảo vệ, khai thác sử dụng hợp lý.

2015-11-01_201112

III. MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ

Chúng tôi cho rằng, để khắc phục được tình trạng trên, cần sớm triển khai thực hiện các giải pháp sau:

3.1. Cần thống nhất đầu mối quản lý nhà nước về ĐDSH, về quản lý khu bảo tồn từ Trung ương đến địa phương để thống nhất trong quản lý và sử dụng nguồn lực hiệu quả, khắc phục chồng chéo trong quản lý.

3.2. Nghiêm túc thực thi các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong ban hành các văn bản dưới luật quy định liên quan đến ĐDSH để việc áp dụng, quản lý được thống nhất, tránh chồng chéo như thời gian vừa qua. Cần sớm rà soát, hoàn thiện quy định về ĐDSH trong pháp luật về BV&PTR, thủy sản bảo đảm tính thống nhất với hệ thống pháp luật về ĐDSH .

3.3. Sớm ban hành quy định phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về ĐDSH giữa Bộ chủ trì và Bộ chuyên ngành một cách tổng thể theo quy định của Luật ĐDSH và quy định về chức năng nhiệm vụ hiện hành của các Bộ này; trên cơ sở đó xây dựng cơ chế phối hợp hoạt động, chia sẻ thông tin phục vụ quản lý nhà nước trong bảo tồn ĐDSH.

3.4. Đảm bảo kinh phí cho hoạt động bảo tồn, đặc biệt là các hoạt điều tra đánh giá tổng thể về ĐDSH; xây dựng cơ sở dữ liệu về ĐDSH làm cơ sở khoa học phục vụ công tác quản lý nhà nước và xác định trách nhiệm của các cơ quan chức năng được giao, được phân công quản lý ĐDSH.

3.5. Đổi mới cơ chế quản lý bảo tồn ĐDSH theo hướng đồng quản lý với cộng đồng dân cư và chia sẻ lợi ích; tăng nguồn thu từ khai thác giá trị ĐDSH để đầu tư trở lại cho công tác bảo tồn.

3.6. Thời gian tới, cần nghiên cứu sửa đổi đồng bộ các quy định có sự chồng chéo về thẩm quyền quản lý ĐDSH trong các Luật: Luật Đa dạng sinh học, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy sản và các Luật có liên quan khác để quản lý ĐDSH được toàn diện và hiệu quả.

 TÀI LIỆU THAM KHẢ

[1] Luật Đa dạng sinh học

[2]  Nghị định số 117/2010/NĐ-CP của Chính phủ : Về tổ chức và quản lý hệ thống rừng đặc dụng.

[3]  Nghị định số160/2013/NĐ-CP của Chinh phủ về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài thuộc Danh mục loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ

[4] Quyết định số 1976/QĐ-TTg ngày 30/10/2014 phê duyệt quy hoạch hệ thống rừng đặc dụng cả nước đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030;

 

[5] Quyết định số 1250/QĐ-TTg ngày 31/7/2013 về phê duyệt chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

[6] Quyết định số 45/QĐ-TTg ngày 8/1/2014 Phê duyệt Quy hoạch tổng thể bảo tồn đạng sinh học của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030.

[7] Báo cáo số 2102/BC-BNN-KHCN, ngayf30/6/2014 về việc thực hiện chính sách, pháp luật về đa dạng sinh học của Bộ NN&PTNT.

[8] Rà soát và phát hiện những vấn đề pháp lý về trách nhiệm của các bộ, ngành trong quản lý nhà nước đối với đa dạng sinh học. Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật bản (JICA), Hà Nội 2010.

[9] Báo cáo hiện trạng quốc gia về ĐDSH 2011.

[10] Báo cáo của Tổng cục lâm nghiệp về diễn biến tài nguyên rừng 2011, 2012, 2013.

[11] Báo cáo số 38/BC-TCMT về kinh phí sự nghiệp bảo vệ môi trường năm 2012, Tổng cục môi trường.

[12] Báo cáo số: 1236/BTNMT-KH bổ sung kế hoạch và dự toán ngân sách sự nghiệp môi trường năm 2013-2014, Bộ Tài nguyên và Môi trường;

[13] Báo cáo của GIZ về Báo cáo  Bảo tồn đa dạng sinh học trong các hệ sinh thái rừng tại Việt Nam” của Cơ quan Hợp tác quốc tế Đức /GIZ , 2013

………………………………………………………………………………………………….

Ngun: Trích dn t k yếu Hi ngh môi trường toàn quc ln th IV, B tài nguyên và Môi trường, Hà Ni, 29/09/2015

 

Mua bán piano Nhật